Ucrania es un caso excepcional entre los pa铆ses que se postulan para la pr贸xima ampliaci贸n de la Uni贸n Europea. La invasi贸n rusa la ha situado como prioritaria, lo que ha desencadenado agravios comparativos entre el resto de aspirantes pero ha relanzado sus procesos de integraci贸n.
En 1993 鈥揺l mismo a帽o que entraba en vigor el tratado de Maastricht y que se culminaba el proceso para lograr el mercado interior que hab铆a facilitado el Acta 脷nica Europea鈥� un Consejo Europeo celebrado en la capital de Dinamarca aprob贸 las reglas que regir铆an a partir de entonces las ampliaciones. El proceso de integraci贸n era muy distinto hace treinta a帽os. Para empezar, la Uni贸n todav铆a se llamaba a s铆 misma Comunidad Europea, solo hab铆a doce estados miembros sentados en la mesa del Consejo y el presidente de la Comisi贸n era Jacques Delors. Espa帽a y Portugal ni siquiera hab铆an terminado los periodos transitorios contenidos en su acta de adhesi贸n y tampoco se hab铆an unido a煤n Austria, Finlandia y Suecia. Pero los llamados criterios de Copenhague no estaban pensando en los pa铆ses occidentales sino en la ola de futuros candidatos que se anunciaban en el Este, reci茅n liberado del yugo del Kremlin.
Nunca hubo gran entusiasmo por la idea de acoger a pa铆ses econ贸micamente atrasados y sin credenciales democr谩ticas acreditadas tras casi medio siglo de comunismo. Es m谩s, su propia estatalidad era fr谩gil y, si al caer el muro de Berl铆n el concepto de Europa Oriental englobaba ocho estados, en 1993 superaba la veintena; pi茅nsese que ese mismo a帽o Checoslovaquia se hab铆a dividido en dos, una Yugoslavia en guerra iba ya por cinco fragmentos y llegar铆a pronto hasta siete, y en la parte europea de la antigua URSS se contaban nueve rep煤blicas que acababan de romper con Rusia. Las instituciones y los l铆deres comunitarios sab铆an que ten铆an la responsabilidad hist贸rica (y tal vez geopol铆tica, aunque en ese momento ni la palabra ni la preocupaci贸n estaban de moda) de facilitar la europeizaci贸n de quienes acababan de recuperar la libertad. Sin embargo, el acuerdo logrado en Copenhague muestra que tambi茅n 鈥搚 quiz谩 sobre todo鈥� estaban preocupados de proteger el proyecto supranacional.
La revitalizaci贸n de la pol铆tica de ampliaci贸n -que hasta la invasi贸n rusa languidec铆a en negociaciones sobre el nombre de Macedonia o la inestabilidad de Bosnia- supone aire fresco y relegitimaci贸n
Los criterios de ampliaci贸n que est谩n en vigor desde entonces son c茅lebres por lo que exigen a los candidatos: que sean democracias respetuosas de los derechos humanos y la divisi贸n de poderes, que tengan una econom铆a de mercado funcional y que hayan hecho suyo el inmenso 鈥渁cervo comunitario鈥� de pol铆ticas y normas secundarias aprobadas desde los a帽os cincuenta. Pero estos elementos, de apariencia jur铆dica, no est谩n exactamente pensados para conceder una hoja de ruta que facilite las negociaciones tras una monitorizaci贸n t茅cnica de su cumplimiento, sino m谩s bien para conferir a los que ya son miembros la capacidad de controlar el proceso y decidir de modo pol铆tico (y por unanimidad) cu谩ndo deciden o no ampliar la Uni贸n Europea. Por ese mismo motivo, tambi茅n dijeron que no se producir铆a ninguna nueva entrada hasta que la propia UE tuviera suficiente 鈥渃apacidad de absorci贸n鈥�, dejando deliberadamente indeterminado lo que tal noci贸n significa.
Adem谩s, y esto es singularmente relevante para Ucrania, diez a帽os m谩s tarde decidieron definir hasta d贸nde llegaba Europa de modo que todas las rep煤blicas exsovi茅ticas 鈥搒alvo las tres b谩lticas que estaban a punto de entrar en ese momento鈥� quedasen fuera del mapa de futuras pertenencias. Nac铆a as铆 en el 2003 la llamada 笔辞濒铆迟颈肠补 Europea de Vecindad (PEV) que, como su nombre indica, distingue entre los llamados a formar parte de la casa (y ah铆 estaban todos los Balcanes e incluso Turqu铆a) de quienes son simplemente vecinos (Bielorrusia, Moldavia, Ucrania y los tres del C谩ucaso sur 鈥揋eorgia, Armenia y 础锄别谤产补颈测谩苍鈥�).
El impacto de la invasi贸n rusa
Tras la agresi贸n rusa a Ucrania, la UE se ha visto desbordada por la necesidad de afirmar su apoyo a Kyiv y, en un vuelco radical, ha rectificado esa pretensi贸n mantenida durante veinte a帽os que dejaba al pa铆s ahora invadido (y a sus vecinas prooccidentales Moldavia y Georgia) en un estatus de segunda divisi贸n. Ucrania solicit贸 la adhesi贸n en febrero del 2022, justo al inicio de la guerra. Le fue concedido el estatuto de pa铆s candidato solo cuatro meses despu茅s y en diciembre del 2023, durante el semestre de presidencia espa帽ola del Consejo, se decidi贸 iniciar las negociaciones. La revitalizaci贸n de la pol铆tica de ampliaci贸n 鈥搎ue hasta que Putin decidi贸 invadir a su vecino languidec铆a en tristes negociaciones sobre el nombre de Macedonia o la inestabilidad cong茅nita de Bosnia鈥� supone desde luego aire fresco y relegitimaci贸n. Y es que la UE no solo habr铆a salido airosa del desaf铆o del Brexit, sino que ahora ve c贸mo quien simboliza con hero铆smo los mejores valores europeos tiene a la UE como principal objetivo de su proyecto nacional. No obstante, pese a que algunos ministros de Exteriores, como el polaco, pretenden que a Ucrania se le facilite una r谩pida entrada, la inmensa mayor铆a de las capitales no quieren ofrecerle ning煤n atajo de los exigentes criterios, y los m谩s occidentales sugieren adem谩s que la 鈥渃apacidad de absorci贸n鈥� exige reformas previas o paralelas en las instituciones, las pol铆ticas y el presupuesto.
Por qu茅 el caso de Ucrania es excepcional
M谩s all谩 de la solidaridad inmediata y de las cuestiones t茅cnicas del cumplimiento del 鈥渁cervo comunitario鈥�, tramitar esta ampliaci贸n supone una decisi贸n trascendente para la historia de la integraci贸n con consecuencias dif铆ciles de prever en el medio y largo plazo. Por eso es necesario tener en cuenta una serie de consideraciones de fondo que hacen de Ucrania un caso excepcional en comparaci贸n con otros candidatos.
1. Agravios comparativos
De hecho, la primera consideraci贸n se refiere justamente al peligro de generar dichos agravios con respecto a pa铆ses que llevan tiempo esperando y que se ver铆an enormemente frustrados si un tercero que acaba de llegar a las negociaciones les adelanta. Es verdad que la ampliaci贸n siempre acarrea demoras considerables y exige un esfuerzo sostenido. El ejemplo de Espa帽a, pese a lo que diga Radek Sikorski, es instructivo: el pa铆s solicit贸 el acceso a la entonces Comunidad Econ贸mica Europea en 1977, y su adhesi贸n no se produjo hasta ocho a帽os y medio despu茅s, cuando se hab铆a asegurado que estaba en condiciones de cumplir hasta la 煤ltima coma del 鈥渁cervo鈥�. Pero lo cierto es que Macedonia del Norte (el candidato que lleva m谩s tiempo negociando si no se incluye a Turqu铆a) se acerca ya a los veinte a帽os y no tiene horizonte de adhesi贸n a la vista.
La guerra en Europa trae muertes y crisis, incertidumbre e inestabilidad听
Por eso, la UE se juega su credibilidad en los Balcanes. Si la candidatura de Ucrania no se interpreta como un aliciente para que los Balcanes occidentales aceleren la convergencia con los criterios de Copenhague, sino como un instrumento de privilegio que les puentea, el resultado ser谩 una p茅rdida reputacional y de influencia para la UE. Por lo tanto, los avances con Kyiv (o con Chisinau) no podr谩n ser en detrimento de las capitales balc谩nicas. Hasta ahora ese peligro se ha evitado, y el dosier ucraniano m谩s bien ha servido para reanimar las viejas candidaturas, salvo la turca. Pero el temor al agravio sigue ah铆.
2. Reconstrucci贸n econ贸mica posb茅lica
Aunque a煤n es pronto para determinar cu谩ndo terminar谩 la guerra (que, en realidad, se inici贸 en el 2014), ya es posible empezar a calcular la inmensa destrucci贸n que est谩 causando en Ucrania. Seg煤n el Banco Mundial, el PIB ucraniano se contrajo hasta un 50% solo en el 2022 y su econom铆a ha seguido sufriendo estrangulamiento en el 2023, pr谩cticamente aislada de acceso al mar, as铆 como el da帽o causado por la ocupaci贸n rusa, que en febrero del 2024 abarca un 18% de la superficie de Ucrania (algo m谩s de un 20% de la de Espa帽a, para dar una medida aproximada). Ucrania ni siquiera part铆a de una situaci贸n alentadora. El PIB per c谩pita antes de la pandemia no alcanzaba los 3.500 euros: casi un tercio del de Bulgaria, actualmente el Estado miembro m谩s pobre de la Uni贸n. Ucrania tambi茅n se ve lastrada, como ha se帽alado Adam Tooze, por una trayectoria de estancamiento econ贸mico que no tiene paralelo en el resto de la regi贸n (ni tampoco, llegados al caso, en Rusia). Al mismo tiempo 鈥搚 como se ha descubierto en el contexto de la invasi贸n rusa鈥� es un gigante agr铆cola, cuyo acceso a la Uni贸n Europea exigir铆a un redise帽o en profundidad de la 笔辞濒铆迟颈肠补 Agraria Com煤n. Cabe recordar adem谩s que la lentitud 鈥揷uando no decir ausencia鈥� de las reformas en esta direcci贸n ya fueron fuente de tensiones con el Fondo Monetario Internacional y observadores que simpatizan con las aspiraciones ucranianas.
El germen del proceso de integraci贸n europeo fue una reconstrucci贸n econ贸mica para poner fin a un pasado de guerras y enemistad. La asistencia a Ucrania cuando termine la guerra deber谩 entenderse as铆
Para alcanzar el m铆nimo de estabilidad socio-econ贸mica necesaria que posibilite el proceso de ampliaci贸n, Ucrania requerir谩 un programa extenso de reconstrucci贸n econ贸mica. En ese escenario pueden jugar un papel relevante instituciones multilaterales como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial y, si el partido republicano no se empe帽a en lo contrario, EE.UU. Pero lo consecuente si Ucrania se incorpora a la UE es que sean el resto de socios europeos quienes desplieguen las principales medidas de apoyo. Promover un programa de este calado ser谩 una misi贸n exigente, habida cuenta de que la UE tambi茅n atraviesa una coyuntura preocupante, fruto de la desaceleraci贸n econ贸mica y el crecimiento de la inflaci贸n. Es dif铆cil concebir un programa de asistencia a la altura de lo que Ucrania demandar谩 si no se lleva a cabo, previa o paralelamente, una reforma mucho m谩s ambiciosa de las reglas fiscales europeas que la decidida a final del 2023 para dotar a la Uni贸n de una mayor cohesi贸n econ贸mica.
En cualquier caso, y en vista de precedentes cercanos, el riesgo de abandonar a su suerte a Ucrania ante una crisis econ贸mica sin precedentes es demasiado grande. La propia deriva autoritaria de Mosc煤 de finales de los noventa en adelante se produjo en el contexto de una crisis socio-econ贸mica que devast贸 a la sociedad rusa y ante la cual Europa y EE.UU., lejos de aportar soluciones constructivas, contribuyeron prescribiendo una transici贸n a la econom铆a de mercado a marchas forzadas. Tambi茅n merece la pena recordar que el germen del proceso de integraci贸n europeo fue una reconstrucci贸n econ贸mica que sirviese para poner fin a un pasado atravesado por guerras y enemistad. La asistencia a Ucrania cuando termine la guerra deber谩 entenderse como una parte consustancial de la raz贸n de ser de la UE.
3. Redefinir una nueva arquitectura de seguridad euro-atl谩ntica
Antes del 2022, la situaci贸n de Ucrania se presentaba en ocasiones como un choque entre Mosc煤 y Kyiv, en el que Bruselas tan solo estar铆a implicada en tanto que sede de la OTAN. La UE se ve铆a interpelada por el conflicto, pero ya se ha dicho que Ucrania era considerada solo vecina y, por tanto, desde cierta distancia. Rusia, por otra parte, considerar铆a m谩s amenazante el avance oriental de la OTAN que el de la UE, especialmente a medida que esta 煤ltima adquiere autonom铆a de EE.UU. El papel de Francia y Alemania como garantes de los acuerdos de Minsk contribu铆a a esta percepci贸n 鈥搈谩s esquem谩tica que precisa鈥� de la UE como actor ajeno al conflicto, o en todo caso interesado en mediar entre las partes enfrentadas.
La guerra de Ucrania ha servido para pensar la acci贸n exterior europea dentro de un enfoque integral, que tome en consideraci贸n cuestiones que van mucho m谩s all谩 de las relaciones comerciales
La invasi贸n rusa ha liquidado por completo esa narrativa. La UE intervino en el conflicto con una rotundidad inesperada tanto por sus cr铆ticos como incluso por gran parte de sus defensores. Logr贸 aprobar doce paquetes consecutivos de sanciones y, salvo excepciones puntuales, que los estados miembros enviasen armas a Ucrania. La admisi贸n de Ucrania como Estado candidato se inscribe dentro de esta l贸gica de apoyo excepcional. No hay que olvidar que la coerci贸n rusa hacia el pa铆s se remonta no solo a los intentos de Kyiv de acceder a la OTAN 鈥揷on la invitaci贸n extendida a Ucrania y a Georgia durante la cumbre de Bucarest del 2008 como punto de inflexi贸n en las relaciones entre Mosc煤 y la Alianza鈥�, sino a la propia UE, con el acuerdo de Asociaci贸n propuesto hacia el 2013 como detonante del Euromaid谩n y la crisis del 2014.
La experiencia reciente muestra que el paradigma de Wandel durch Handel (cambio a trav茅s del comercio) con el que la UE 鈥搚 muy particularmente su locomotora econ贸mica alemana鈥� se ha aproximado al resto del mundo ha quedado superado o, al menos, debe ser revisado. Estrechar lazos comerciales y confiar en que la interdependencia econ贸mica siempre ser谩 capaz de garantizar interlocuci贸n se ha revelado una estrategia fr谩gil. En las relaciones con Mosc煤 solo ha servido para agravar la dependencia europea de su gas y postergar la transici贸n energ茅tica. La parte positiva es que la guerra ha servido para pensar de ahora en adelante la acci贸n exterior europea dentro de un enfoque integral, que tome en consideraci贸n cuestiones que van mucho m谩s all谩 de las relaciones comerciales.
El impacto cuantitativo y cualitativo de otra gran ampliaci贸n hacia Europa oriental con Ucrania -que ser铆a el quinto Estado de m谩s peso- requiere nuevas hechuras institucionales y presupuestarias
Por m谩s que una UE firme y cohesionada sea necesaria, la estabilizaci贸n del vecindario oriental resultar谩 imprescindible para que la adhesi贸n ucraniana se plantee con un m铆nimo de seriedad. Eso implica, a medio y largo plazo, encarrilar una relaci贸n con Mosc煤 que actualmente no ofrece ning煤n apartado en el que colaborar. Rusia mantendr谩 importantes herramientas de presi贸n y ser谩 necesario garantizar que estas no le sirven para impedir el desenlace que desea la UE. Pero los estados miembros tendr谩n que mantener presente que su gu铆a de conducta tampoco puede ser buscar lo que m谩s moleste a Vlad铆mir Putin en cada ocasi贸n. No es el momento para plantear una reconciliaci贸n con Rusia, pero s铆 para reflexionar sobre los parches y carencias de un orden de seguridad euro-atl谩ntico que acumula varias d茅cadas a la deriva, en parte tambi茅n por la deriva unilateral de la pol铆tica exterior norteamericana en 2001-2008 y, sobre todo, 2017-2020. Que Donald Trump pueda volver a la Casa Blanca en el 2025 no resulta, en ese sentido, nada positivo.
En todo caso, un compromiso serio con la candidatura ucraniana asumir铆a que la UE necesita desarrollar una pol铆tica exterior y de defensa m谩s cohesionada. En un contexto en que la OTAN ha recobrado su atractivo entre gran parte de sus socios, los debates sobre 鈥渁utonom铆a estrat茅gica europea鈥� asumen una interpretaci贸n de este concepto compatible en vez de enfrentado con la Alianza Atl谩ntica. Con todo, la UE deber谩 ser capaz de hablar con voz propia en cuestiones de seguridad y defensa internacionales. M谩xime cuando no es descartable que, en un futuro no muy distante, y ante otra Casa Blanca abiertamente hostil al multilateralismo, la UE se vea obligada a reaccionar de forma precipitada.
4. Una pol铆tica exterior y de seguridad com煤n europea
Por 煤ltimo, la cuarta consideraci贸n se refiere a la necesidad de profundizar el proceso de integraci贸n mismo. Ya se ha mencionado que la perspectiva de adhesi贸n de Ucrania obliga a mayor ambici贸n fiscal, revisar la actual pol铆tica agr铆cola y replantear una pol铆tica exterior y de seguridad com煤n que no se dise帽贸 para un mundo donde el uso de la fuerza vuelve a ser determinante. Pero ser铆a un grave error conformarse con un remiendo en las costuras del traje que ahora viste la UE. El impacto cuantitativo y cualitativo de otra gran ampliaci贸n hacia Europa oriental que incluya Ucrania 鈥搎ue pasar铆a a ser el quinto Estado de m谩s peso鈥� requiere nuevas hechuras institucionales, presupuestarias y competenciales. Una UE con m谩s de 35 miembros (dos tercios de los cuales estar铆an al este de Berl铆n y siete como vecinos de Rusia) necesita resortes que no pongan en peligro su supervivencia misma, ante el riesgo de que en el futuro pueda ser hegem贸nico el rechazo a cesiones adicionales de soberan铆a.
Las fronteras entre Europa y Rusia, en la imagen la finlandesa, son la nueva preocupaci贸n comunitaria听
Desde el Parlamento Europeo, desde Francia y Alemania en particular y, en general, desde los estados m谩s occidentales 鈥搎ue suponen dos tercios de la poblaci贸n鈥� se insiste en la necesidad de que cualquier futura adhesi贸n vaya acompa帽ada de una mejora en la capacidad de actuaci贸n de la Uni贸n. Eso significa, como m铆nimo, eliminar el requisito de la unanimidad en pol铆tica exterior (pero tambi茅n en otros 谩mbitos como la armonizaci贸n tributaria); establecer un marco financiero s贸lido con ingresos comunes y gasto en bienes p煤blicos europeos (defensa, clima, innovaci贸n); permitir integraci贸n diferenciada para que las capitales recalcitrantes no impidan avanzar a quienes quieran ir m谩s lejos en ciertos 谩mbitos; y, en fin, reforzar las herramientas a disposici贸n de las instituciones comunes para defender la democracia y la divisi贸n de poderes en el seno de los estados miembros.
Esta 煤ltima dimensi贸n del Estado de derecho es muy relevante para Ucrania pues su actual calidad democr谩tica queda lejos de la media europea (la 煤ltima edici贸n de The Economist Intelligence Unit lo califica como r茅gimen h铆brido, inmediatamente por detr谩s de T煤nez y Liberia). Las desagradables experiencias que han supuesto Polonia o Hungr铆a anuncian el largo camino que le queda por recorrer a Ucrania y otros candidatos hasta que se cumplan las condiciones para ingresar en la UE.
Conclusiones
Los temores leg铆timos que suscita la perspectiva de una adhesi贸n prematura de Ucrania en el terreno econ贸mico, de la seguridad y el funcionamiento mismo de la UE, no deben llevar a arrastrar los pies con su candidatura sino, al contrario, invertir esfuerzos para ayudarla a que est茅 pronto preparada. No hay un dilema de suma cero entre ampliaci贸n y profundizaci贸n. La experiencia de muchas adhesiones 鈥揹onde destaca el caso de Espa帽a鈥� demuestra que los reci茅n llegados pueden realizar aportaciones muy valiosas y dar nuevos impulsos a la integraci贸n. Es cierto que en el caso del Grupo de Visegrado el balance es m谩s discutible, y el euroescepticismo populista que all铆 domina hace juzgar la ampliaci贸n del 2004 con luces en prosperidad, estabilidad o seguridad, pero tambi茅n con importantes sombras.
La manera en que diferentes pa铆ses del antiguo Pacto de Varsovia han pasado, siguiendo el planteamiento de los polit贸logos Ivan Krastev y Stephen Holmes, de un proceso de 鈥渋mitaci贸n鈥� del resto de Occidente a sentir 鈥渞epugnancia鈥� por lo que consideran una deriva excesivamente liberal de sus sociedades es un ejemplo premonitorio. Para evitar otro desenlace decepcionante, los gobiernos ucranianos tendr谩n que hacer esfuerzos ingentes por despolitizar el sistema judicial, poner coto a la influencia de los oligarcas en la pol铆tica nacional, y garantizar una gobernanza m谩s inclusiva, en l铆nea con las siete propuestas tem谩ticas exigidas por la Comisi贸n desde hace dos a帽os.
El 茅xito de esta hoja de ruta y la asociaci贸n que al final hagan los ucranianos entre Europa y su libertad determinar谩 que su adhesi贸n pueda ayudar a debilitar las fuerzas iliberales que hoy dominan el escenario centro-oriental y que en el futuro Kyiv prefiera empujar hacia adelante la construcci贸n europea y no ser una r茅mora obsesionada por su soberan铆a nacional.
Ignacio Molina es investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor en la Universidad Aut贸noma de Madrid.
Jorge Tamames es investigador del Real Instituto Elcano y doctorando 鈥揷iencias pol铆ticas鈥� en University College Dublin.