Tras la ca铆da de Milosevic en el 2000, Serbia inici贸 su recuperaci贸n econ贸mica y emprendi贸 una transici贸n democr谩tica que se concret贸 tambi茅n en unos pasos decididos hacia la integraci贸n europea. Sin embargo, las negociaciones se fueron estancando en la d茅cada de 2010.
La odisea de la adhesi贸n de Serbia a la UE comenz贸 con el cambio democr谩tico del 2000, que acab贸 con el r茅gimen autoritario de los noventa de Slobodan Milosevic. La confirmaci贸n de su perspectiva europea lleg贸 en la cumbre de Sal贸nica del 2003, junto a otros vecinos de los Balcanes occidentales. El pa铆s inici贸 su transici贸n democr谩tica tras una d茅cada de guerra, hundimiento de la econom铆a, aislamiento internacional y sanciones. Desde ese punto tan bajo, y a pesar de las luchas pol铆ticas internas que desembocaron en el asesinato del primer ministro democr谩tico Zoran Djindjic en abril del 2003, Serbia firm贸 el acuerdo de Estabilizaci贸n y Asociaci贸n con la UE en el 2008. En 2012, obtuvo el estatuto de pa铆s candidato, a lo cual sigui贸 la apertura de las negociaciones de adhesi贸n en 2014.
Sin embargo, poco tiempo despu茅s el camino hacia la UE empez贸 a torcerse. Desde el 2016, su nivel general de preparaci贸n para la adhesi贸n se ha mantenido estancado, con una moderada calificaci贸n de 3 en la escala de 5 puntos que la Comisi贸n Europea utiliza en los informes anuales de evaluaci贸n. En concreto, Serbia ha iniciado negociaciones sobre 22 de un total de 33 cap铆tulos de negociaci贸n, de los cuales solo ha cerrado provisionalmente dos. Desde diciembre del 2021, no se ha producido ning煤n avance en las negociaciones. Las mejoras han sido escasas en todos los cap铆tulos, y la transformaci贸n del pa铆s en futuro miembro de la UE dista de ser evidente.
Desde el inicio de la invasi贸n rusa de Ucrania, ha surgido otro escollo en el progreso de Serbia hacia la adhesi贸n, que se debe a su resistencia a alinearse con la pol铆tica de la UE de sanciones contra el agresor
Al mismo tiempo, en los dos 煤ltimos a帽os se ha producido un renacer de la motivaci贸n pol铆tica para la ampliaci贸n en la UE, impulsada principalmente por la agresi贸n rusa a Ucrania y la constataci贸n de que la ampliaci贸n sigue siendo la mejor pol铆tica para defenderse de las influencias externas perniciosas. La Comisi贸n propuso en noviembre del 2022 el nuevo Plan de Crecimiento para los Balcanes Occidentales, destinado a intensificar la integraci贸n de la regi贸n en el mercado interior y a aumentar las inversiones para su convergencia socioecon贸mica con la UE. Con el actual impulso en favor de la ampliaci贸n como tel贸n de fondo, este art铆culo explora las razones de la desaceleraci贸n del proceso de adhesi贸n de Serbia y analiza las principales reformas y acciones pol铆ticas necesarias para su agilizaci贸n.
Principales causas de la desaceleraci贸n
Tres factores principales explican los malos resultados de Serbia en las negociaciones de adhesi贸n en los 煤ltimos a帽os: 1. la falta de reformas en los 谩mbitos de las reformas fundamentales; 2. la resistencia a alinearse con la pol铆tica de sanciones comunitarias contra Rusia; y 3. la escasa aplicaci贸n de los acuerdos en la normalizaci贸n de las relaciones con Kosovo. A continuaci贸n se analiza cada uno de los tres factores.
1. Falta de reformas
En los 煤ltimos a帽os, la trayectoria de Serbia en la aplicaci贸n de reformas designadas como 鈥渇undamentales鈥� en el proceso de adhesi贸n a la UE ha sido, en el mejor de los casos, lenta. El principio de 鈥減rioridad a lo fundamental鈥� adoptado en el proceso de adhesi贸n determina que el ritmo general de las negociaciones de adhesi贸n dependa de los avances en la mejora del Estado de derecho (cap铆tulos 23 y 24), el funcionamiento de las instituciones democr谩ticas, la reforma de la administraci贸n p煤blica, las reformas econ贸micas y otros cap铆tulos agrupados en el cl煤ster 1 (鈥渇undamentales鈥�).1 De acuerdo con la metodolog铆a de ampliaci贸n revisada adoptada en el 2020, este cl煤ster es el primero en abrirse y el 煤ltimo en cerrarse (cap铆tulo a cap铆tulo), lo que permite que las evaluaciones en esos 谩mbitos y cap铆tulos den forma a las negociaciones hasta el final. Sin embargo, la evaluaci贸n de la preparaci贸n para la adhesi贸n de Serbia en el cl煤ster 1 ha mejorado ligeramente desde el 2016 y solo ha registrado cierto grado de progreso en las reformas econ贸micas. En concreto, el funcionamiento de la econom铆a de mercado y la capacidad para soportar las presiones competitivas del mercado 煤nico han mejorado de forma poco impresionante y solo han pasado de la calificaci贸n 3,0 a 3,5 en los 煤ltimos siete a帽os. El resto de las reformas fundamentales ha permanecido en gran medida estancado en este largo per铆odo y solo se han observado indicios de progreso espor谩dicos y limitados. En realidad, el sub谩mbito de 鈥淔uncionamiento de las instituciones democr谩ticas鈥� ha retrocedido,2 lo que ha llevado al pa铆s a descender de la categor铆a de 鈥渄emocracia semiconsolidada鈥� a la de 鈥渞茅gimen h铆brido鈥� en los renombrados informes Nations in Transit de Freedom House.3 En diciembre del 2021, pese a los limitados avances en los 谩mbitos de las reformas fundamentales, la UE acord贸 abrir el grupo 4 (agenda verde y conectividad sostenible), el 煤ltimo que Serbia ha abierto en sus conversaciones de adhesi贸n. En general, los avances en las reformas fundamentales no han logrado apuntalar un proceso de adhesi贸n m谩s din谩mico para Serbia.
2. Desacuerdo con las sanciones contra Rusia
Una pintada sobre Kosovo en Belgrado pidiendo su 鈥渘o divisi贸n鈥澨�
Adem谩s, desde el inicio de la invasi贸n rusa de Ucrania, ha surgido otro escollo en el progreso de Serbia hacia la adhesi贸n debido a su resistencia a alinearse con la pol铆tica comunitaria de sanciones contra el agresor. Pese al requisito formal de una alineaci贸n progresiva con la 笔辞濒铆迟颈肠补 Exterior y de Seguridad Com煤n (PESC), la guerra ha puesto esa pol铆tica en primer plano del proceso de adhesi贸n. As铆, pues, se ha ejercido una fuerte presi贸n sobre los candidatos para que se alineen plenamente y muestren su compromiso pol铆tico con la postura comunitaria en esa cuesti贸n que divide a la comunidad internacional. El voto coherente de Serbia con la UE en las resoluciones de la ONU relativas a la guerra ha sido insuficiente para demostrar tal determinaci贸n. Aunque Serbia ha logrado mejorar su alineamiento con las decisiones de la PESC no relacionadas con Rusia, el rechazo a la pol铆tica de sanciones ha impedido el progreso general en el respectivo cap铆tulo 31. El problema se ha visto exacerbado por el discurso pol铆tico antieuropeo y prorruso alimentado tanto por altos cargos del Gobierno como por los medios de comunicaci贸n progubernamentales. As铆, el informe sobre Serbia del 2022 identific贸 retrocesos en dicho cap铆tulo (el 煤nico que ha registrado retrocesos desde el inicio de las negociaciones), mientras que el informe del 2023 marc贸 鈥淪in progreso鈥�. Las presiones pol铆ticas sobre Serbia para que acepte la pol铆tica de sanciones de la UE han ido en aumento a lo largo de los dos 煤ltimos a帽os, lo que ha llevado a numerosos estados miembros a cuestionar abiertamente el compromiso pol铆tico de Serbia con la integraci贸n en la UE.
3. Relaciones con Kosovo
Por 煤ltimo, el proceso de normalizaci贸n de la relaci贸n con la provincia separatista de Kosovo se ha convertido en el tercer gran obst谩culo en el avance de Serbia hacia la adhesi贸n. Dicho proceso, supervisado como parte del cap铆tulo 35 (鈥淥tros鈥�) tiene poder de 鈥渂loqueo鈥� en las conversaciones de adhesi贸n de Serbia, y se espera que este pa铆s entable un di谩logo constructivo con Kosovo y aplique todos los acuerdos alcanzados en el proceso. A principios del 2023, pareci贸 lograrse un gran avance cuando los dirigentes de Kosovo y Serbia aceptaron verbalmente el acuerdo de Ohrid, la propuesta de la UE para la normalizaci贸n de las relaciones diplom谩ticas entre ambas partes. Sin embargo, el di谩logo estuvo plagado de obstrucciones, as铆 como de un discurso pol铆tico divisivo y lleno de odio tanto en Serbia como en Kosovo; culmin贸 en un violento incidente en Banjska, en el norte de Kosovo, protagonizado por militantes serbios a finales del 2023 y en el que murieron un polic铆a kosovar y tres atacantes. Dicho enfrentamiento, calificado por varios observadores de atentado terrorista, ha llevado a la UE a aumentar las presiones sobre Serbia para que se comprometa plenamente a aplicar los acuerdos alcanzados hasta la fecha y trabaje por la plena normalizaci贸n de las relaciones como condici贸n previa clave para seguir avanzando en el proceso de adhesi贸n a la UE.
Desplegar las reformas
Para avanzar en su camino hacia la adhesi贸n, se espera que Serbia lleve a cabo acciones y reformas en todas las 谩reas debatidas, as铆 como que avance en la alineaci贸n y aplicaci贸n de la legislaci贸n comunitaria en todos los 谩mbitos pol铆ticos sectoriales negociados. La Comisi贸n ofrece recomendaciones espec铆ficas de mejora en cada uno de los 谩mbitos y cap铆tulos de las negociaciones de adhesi贸n, muchos de los cuales han recibido en los 煤ltimos a帽os de modo repetido una calificaci贸n de progreso limitado. Sin entrar en los detalles de las recomendaciones en cada uno de los 33 cap铆tulos negociados y varios sub谩mbitos del grupo 1, merece la pena examinar los pasos clave que se esperan en el pr贸ximo per铆odo, y que se han reiterado en el informe del 2023 de la Comisi贸n sobre Serbia.
Tras el incidente de Banjska la UE ha aumentado las presiones sobre Serbia para que se comprometa a aplicar los acuerdos con Kosovo y trabaje por la plena normalizaci贸n de las relaciones
鈥� Prioridad a lo fundamental
En primer lugar, siguiendo la pol铆tica de 鈥減rioridad a lo fundamental鈥�, Serbia tendr谩 que garantizar un s贸lido historial de reformas en el cl煤ster 1. Empezando por el cap铆tulo 23 (鈥淧oder judicial y derechos fundamentales鈥�) relativo al Estado de derecho, las nuevas reformas deben mejorar la independencia y el funcionamiento del poder judicial, con objeto de garantizar una aplicaci贸n adecuada de las enmiendas constitucionales del 2022 y de la legislaci贸n resultante en ese 谩mbito. Adem谩s, la lucha contra la corrupci贸n debe mejorar de modo significativo y garantizar resultados reales en el enjuiciamiento de los casos de corrupci贸n de alto nivel. La libertad de expresi贸n es otro 谩mbito del cap铆tulo 23 que necesita importantes mejoras, sobre todo en relaci贸n con la protecci贸n de los periodistas y el pluralismo de los medios de comunicaci贸n. Siguiendo con el cap铆tulo 24 (鈥淛usticia, libertad y seguridad鈥�), Serbia necesita mejorar la autonom铆a operativa de la Polic铆a, gestionar mejor los procedimientos de inmigraci贸n y asilo e intensificar la lucha contra el tr谩fico de personas y el crimen organizado. Tambi茅n son necesarias mejoras en los cap铆tulos y 谩mbitos con evaluaciones de su preparaci贸n m谩s positivas: contrataci贸n p煤blica, control financiero, estad铆sticas, reforma de la administraci贸n p煤blica y reformas econ贸micas. Es importante se帽alar que la muy cuestionada legitimidad de las elecciones de diciembre del 2023 probablemente suscitar谩 un mayor inter茅s en el 谩mbito del 鈥淔uncionamiento de las instituciones democr谩ticas鈥� y dar谩 lugar a llamamientos m谩s en茅rgicos por parte de la UE a las autoridades serbias para que mejoren los rasgos democr谩ticos b谩sicos del sistema de gobernanza. As铆 pues, el ritmo general de las negociaciones de adhesi贸n seguir谩 dictado por la garant铆a de progreso en todo el grupo 1; y no cabe duda de que la ausencia de reformas conducir谩, por su parte, a un mayor estancamiento.
鈥� Las sanciones a Rusia
Adem谩s, de cara al futuro, es razonable esperar que la UE insista con m谩s vehemencia en que Serbia se alinee con la PESC; sobre todo, en lo que respecta a la pol铆tica de sanciones frente a Rusia. El Gobierno no solo tendr谩 que adoptar y aplicar las medidas restrictivas, sino que tambi茅n estar谩 bajo escrutinio en lo que respecta a las medidas adoptadas para evitar que se eludan las sanciones en el territorio serbio y para impedir la interferencia extranjera y la manipulaci贸n de la informaci贸n. La UE esperar谩 que Serbia demuestre de forma inequ铆voca que est谩 de su parte en la guerra en curso y extienda el apoyo formal m谩s all谩 de las votaciones en la ONU. Teniendo en cuenta los lazos pol铆ticos (y, en cierta medida, econ贸micos) hist贸ricamente fuertes entre Serbia y Rusia, el cumplimiento de esa condici贸n exigir谩 valent铆a pol铆tica y un abandono de la ret贸rica prorrusa y antioccidental. De no lograrse esos objetivos, es probable que aumente la tensi贸n pol铆tica de Serbia con la UE (en particular, con los estados miembros del flanco oriental de la UE), lo que impedir谩 cualquier avance significativo en las negociaciones de adhesi贸n del pa铆s.
La muy cuestionada legitimidad de las elecciones del 2023 dar谩 lugar a llamamientos de la UE m谩s en茅rgicos a las autoridades serbias para que mejoren los rasgos democr谩ticos b谩sicos de su sistema de gobernanza
鈥� Acuerdo de Ohrid
Por 煤ltimo, en cuanto a Kosovo, es probable que Serbia sufra en el pr贸ximo per铆odo la mayor presi贸n por parte comunitaria en torno a la puesta en pr谩ctica del acuerdo de Ohrid y su anexo de aplicaci贸n negociados por la UE. Entre otras cosas, exige que Serbia reconozca los documentos oficiales y s铆mbolos nacionales de Kosovo (incluidos pasaportes, diplomas, matr铆culas y sellos aduaneros), respete los objetivos y principios de la Carta de la ONU relacionados con la igualdad soberana de todos los estados, resuelva pac铆ficamente las disputas con Kosovo y ponga fin a su pol铆tica de oposici贸n a la pertenencia de Kosovo a organizaciones internacionales. Adem谩s, su primera disposici贸n insiste en el establecimiento de relaciones normales de buena vecindad sobre la base de la igualdad de derechos. Si bien a corto plazo es probable que el principal 茅nfasis se ponga en la aplicaci贸n de las medidas de reconocimiento formal (como las relacionadas con los s铆mbolos estatales), a largo plazo se espera que los dirigentes pol铆ticos serbios cambien su incendiario discurso pol铆tico respecto a Kosovo. Un mensaje pol铆tico m谩s reconciliador ser谩 esencial para preparar a la poblaci贸n serbia para una coexistencia pac铆fica con sus vecinos kosovares y lograr la plena normalizaci贸n de las relaciones.
Serbia, la mayor econom铆a de los Balcanes occidentales, es fundamental para la estabilidad regional y podr铆a protagonizar un triunfo de la ampliaci贸n, en otor tiempo la pol铆tica comunitaria m谩s exitosa听
鈥� Cuestiones clave para avanzar
El inter茅s y el respaldo renovados de la UE por la ampliaci贸n solo dar谩n resultados si se ven correspondidos en los pa铆ses candidatos con un entusiasmo similar por proseguir con las reformas y resolver las cuestiones pol铆ticas pendientes en sus planes de adhesi贸n. Teniendo en cuenta que la fuente de ese inter茅s renovado se encuentra en el este del continente m谩s que en el sudeste, la ocasi贸n para los Balcanes occidentales puede ser ef铆mera. Tras cientos de reuniones y actos con funcionarios, expertos y acad茅micos comunitarios, esta autora est谩 convencida de que la UE est谩 deseosa de ver una Serbia comprometida con las reformas, que comparta su visi贸n de la pol铆tica exterior y que d茅 grandes pasos hacia el cumplimiento de las condiciones de adhesi贸n. La mayor econom铆a de los Balcanes occidentales, crucial para la estabilidad regional, podr铆a protagonizar una perfecta historia de triunfo de la ampliaci贸n, considerada en otro tiempo como la pol铆tica comunitaria de mayor 茅xito. Dado que la UE est谩 replanteando su pol铆tica de ampliaci贸n para hacerla m谩s incentivadora (de conformidad con la l贸gica 鈥済radual鈥� o 鈥減or etapas鈥�),4 Serbia puede beneficiarse much铆simo del proceso de adhesi贸n a trav茅s de una mayor financiaci贸n, una integraci贸n m谩s profunda en el mercado y una participaci贸n potencialmente mayor en la labor de las instituciones de la UE. Por tanto, la cuesti贸n clave parece ser si las autoridades serbias est谩n dispuestas y preparadas para tomar las medidas necesarias encaminadas a lograr la integraci贸n comunitaria. Las declaraciones de los dirigentes pol铆ticos de la UE siguen apuntando a la creencia de que el actual r茅gimen serbio podr铆a cumplir sus compromisos verbales. Sin embargo, numerosos expertos y acad茅micos, as铆 como buena parte de la sociedad civil serbia, sostienen que ser谩 necesario un cambio pol铆tico m谩s profundo para que Serbia vuelva a tener una aut茅ntica mentalidad reformista proeuropea.
A principios del 2024, el pa铆s se encuentra encaminado a seguir con la misma din谩mica en las tres cuestiones clave tratadas en este art铆culo. En primer lugar, aunque debe formarse todav铆a el nuevo Gobierno tras las elecciones parlamentarias del 17 de diciembre del 2023, la principal fuerza pol铆tica, personificada en el presidente Aleksandar Vucic, seguir谩 en su puesto, con mayor铆a absoluta en el Parlamento. La imagen de la jornada electoral, plagada de irregularidades, no contribuye a augurar un comportamiento m谩s democr谩tico por parte del principal partido pol铆tico y refuerza las abundantes acusaciones de captura del Estado y de flagrante desprecio por el Estado de derecho. En segundo lugar, aunque es posible que el nuevo Gobierno tome medidas para distanciar a Serbia de la Rusia de Putin, no hay indicios de que el presidente vaya a optar por la introducci贸n de sanciones, que generan una imagen especialmente negativa entre la poblaci贸n serbia. Por 煤ltimo, las continuas tensiones inter茅tnicas y la ret贸rica pol铆tica de odio no permiten albergar muchas esperanzas de progreso en la normalizaci贸n de las relaciones y la reconciliaci贸n con Kosovo. As铆 pues, pese a las nuevas zanahorias que cuelgan en el camino de la adhesi贸n, el a帽o 2024 comienza con pocas esperanzas de un mayor 铆mpetu en la candidatura serbia.
Milena Mihajlovic es directora de Programas en el Centro de 笔辞濒铆迟颈肠补 Europea (CEP), Belgrado.
Notas al pie
1. Son el cap铆tulo 5 (鈥淐ontrataci贸n p煤blica鈥�), el cap铆tulo 18 (鈥淓stad铆sticas鈥�) y el cap铆tulo 8 (鈥淐ontrol financiero鈥�).
2. Aunque se reconoce claramente como parte de las 鈥渞eformas fundamentales鈥�, este 谩mbito es el 煤nico para el cual la Comisi贸n no proporciona calificaciones finales de progreso y preparaci贸n. Por ahora, la Comisi贸n solo proporciona un an谩lisis descriptivo de los avances en este amplio 谩mbito. En el 2023, el European Policy Centre (CEP) elabor贸 una serie de documentos en los que se identificaban las deficiencias del actual enfoque de la Comisi贸n y se ofrec铆an recomendaciones metodol贸gicas para la introducci贸n de evaluaciones sobre la preparaci贸n de los miembros utilizando la escala est谩ndar de cinco puntos. V茅ase https://cep.org.rs/en/publications/quantifying-the-functioning-of-democratic-institutionsdeveloping-a-reliable-model-for-the-western-balkans.
3. Serbia fue rebajada de nivel en el informe del 2020 y ha permanecido en esa categor铆a desde entonces. Los pa铆ses que reciben esa puntuaci贸n suelen ser democracias electorales donde las instituciones democr谩ticas son fr谩giles y existen retos sustanciales para la protecci贸n de derechos pol铆ticos y libertades civiles. V茅ase https://freedomhouse.org/reports/nations-transit/nations-transit-methodology.
4. Una notable propuesta de reforma de la pol铆tica de ampliaci贸n se expone en Template 2.0 for Staged Accession to the EU, European Policy Centre (CEP) y Centre for European Policy Studies (CEPS), agosto 2022.